国务院关于加快发展旅游业意见政策解读

旅游行业政策

提出了一系列促进旅游业又好又快发展的具体政策措施,明确了具体的发展目标,《意见》立足当前,《意见》按照科学发展观的要求,《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）12月1日正式发布,这些政策措施既具原则性和引导性,指出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的宏伟目标,并就新时期旅游业发展进行了全面部署,对旅游业提出了全新的定位,从“大旅游”的战略角度对未来旅游业发展的主要任务进行了阐述,着眼长远,又具有极强的操作性。

对《意见》中的28条政策进行现状分析、政策解析,为便于全国旅游行业更好地理解《意见》中有关政策出台的背景和政策立意,从即日起本版连续刊登《国务院关于加快发展旅游业的意见》政策解读。

支持民营和中小旅游企业发展,二、推进国有旅游企业改组改制,培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团,支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组。

有些企业在恶性竞争的市场环境中难以立足,以及旅游市场的发展环境造成了负面影响,现状分析：旅游企业是旅游市场发展和完善的基本载体和要素,这些问题随着旅游业的发展更加突出,中小旅游企业由于缺乏有力支持,部分地方国有旅游企业的改组改制仍不彻底,依然存在大型企业集团缺乏、国际竞争力不足的问题,但在旅游市场更趋市场化、国际化的今天,不能具备完全走向市场独立生存的能力,面对激烈的市场竞争显得经营乏力,给中国旅游业整体实力的加强,旅游企业小、散、弱、差的局面近些年有了较大改观,须在改革中予以着力推动,虽然经过全行业的共同努力。

从而提高旅游企业的总体市场竞争力,有利于推动形成一批有市场竞争力的大型旅游企业集团,在于全面推动各类旅游企业的做大做强,尽快把国有旅游企业推向市场,进一步推动国有旅游企业的改革改制,政策解析：此条政策的立意,应加大对中小企业的扶持力度,各地须按照本条政策的要求,对资质优良、经营业绩突出、市场潜力大的中小企业,政策充分考虑到旅游业产业链长、涉及面宽的特点,进而提高旅游产业整体素质,通过必要的扶持和引导,要探索更多手段予以扶持,专门提出各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组,加强监督和管理。

三、支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点,鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。

旅游部门应加强与党委、政府和相关部门的协调,有条件的地区应积极协调党委、政府和相关部门,及时提出在改革中遇到的问题和需要国家旅游局协调解决的问题,将旅游改革的内容更多地纳入到综合改革中,及时发现和解决工作推动中存在的问题,以利国家旅游局从更宏观的层面总体谋划,进行旅游综合改革和专项改革的地区,推动旅游资源一体化管理,以更实际的举措推进改革实践,推进旅游产业整体改革步伐,应进一步大胆探索和实践,推动整个产业的改革和发展,从中总结经验,进行经济社会改革综合试点的地区,各地须加强与国家旅游局在改革方面的信息互通,在于鼓励地方以更广阔的视野开展旅游业改革试验,政策解析：本条政策的立意。

四、旅游行政管理及相关部门要加快职能转变,把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去,五年内,各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。

更好地发挥政府在宏观调控方面的作用,致使协会的相对独立性、自律功能和作为政府与市场间桥梁的作用得不到充分发挥,把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去,目前,但目前,旅游行业协会的改革已进行多年,各行各业都面临着政府与协会脱钩的工作任务,协会的人员、财务关系与政府还有千丝万缕的联系,现状分析：转变政府职能,是建设务实、高效政府的要求。

抓紧做出协会改革改制的具体方案和时间安排,在于通过把协会改革改制进行得更深入、更彻底,从而加快政府职能转变,实现建设务实、高效政府的要求,是对旅游改革寄予的厚望,《意见》中对此提出量化的时间要求,政策解析：此条政策的立意,各地须按照这一要求,按时完成任务。

五、景区门票价格调整要提前半年向社会公布,所有旅游收费均应按规定向社会公示。

要求游客修改已经订立旅游合同的价格条款,现状分析：景区门票价格是影响游客做出出行选择的敏感因素之一,以及游客与旅行社签订合同和合同执行不同步、间隔时间较长的特点,决定了景区门票价格必须相对稳定,不同程度地影响了旅行社的声誉,旅游活动需要较长计划周期,更给游客的实际利益带来了损害,国家层面对于门票价格调整的公布及其公布时限,由此引发的纠纷给旅行社业务的正常操作带来很大困扰,致使旅行社迫于经营压力,以及旅游收费向社会的公示均无十分明确的规定,有些景区在旺季来临前突然提价,是游客作为消费者享有知情权的重要组成部分,目前,各地做法不一。

根据本条政策对于时限等方面的要求,在于通过对景区门票价格调整向社会公布设定具体时限,以及向社会公示旅游收费项目做出原则规定,政策解析：本条政策的立意,并加强对公布和公示本身及其执行情况的监督,各地旅游部门须协同发展改革、价格部门,以便更好地保护游客的知情权和旅游企业的切身利益,及时制定具体措施和办法予以落实。

六、全面落实旅游景区对老年人和学生等特殊人群门票优惠政策。

有些游览参观点至今没有对特殊人群实行门票价格优惠,现状分析：国家发改委、国家旅游局等八部（委）《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》（发改价格［2008］905号）明确规定,“游览参观点要明确对儿童、学生、未成年人、老年人、现役军人、残疾人、宗教人士等的门票价格减免范围和标准”,各地对于特殊人群门票减免范围和标准的规定各不相同,但在具体操作过程中。

更好地体现社会对特殊人群的特殊保护,另一方面在于固化这些优惠政策执行的范围和标准,在于通过对特殊人群实行门票价格优惠,各地需按照本条政策和《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》的要求,一方面在于再一次明确对于特殊人群应该实行门票优惠,迅速制定有关对特殊人群进行游览参观点门票优惠的措施和办法,更好地体现以人为本的宗旨,政策解析：本条政策的立意,以提高其执行力和执行效果,并加强对执行工作的监督检查,政策的内涵,向社会进行公示。

七、城市公交服务网络要逐步延伸到周边主要景区和乡村旅游点,公路服务区要拓展旅游服务功能。

把旅游服务要素更多地融入其中,为日益增多的散客旅游提供更为便捷的服务,在城市公交线路建设、公路及相关配套设施建设方面更多地考虑游客需求,政策解析：此条政策的立意,在于提示各地旅游部门加强与公路管理等相关部门的合作。

八、博物馆、金融服务网点、邮政服务网点等在旅游旺季应适当延长开放时间和服务时间。

普通博物馆并不能被纳入旅行社安排线路的主要活动内容中,博物馆开放时间与主要景区点的开放时间几乎相同,游客在出行过程中的正常需求得不到有效满足,与其相对应的是游客晚间游览项目贫乏的局面迟迟得不到改观,通常放弃对博物馆的参观游览,今明两年内全部向社会免费开放”,除在国内外或较大范围内影响力较强的博物馆外,免费博物馆资源如何得到更好利用将成为需要研究的重要问题,“除文物建筑及遗址类博物馆外,但其吸引力远低于旅行社线路安排中的主要景点,特别是在2008年八部（委）《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》中提到,这在一定程度上造成众多博物馆资源的浪费和闲置,使得游客在进行选择时,由于营业时间重叠所带来的矛盾,使游客很难享受到便利的金融、邮政等服务,全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地,现状分析：长期以来,同时,这一政策执行后,另一方面,本应带动的相关消费受到限制。

对于不由文化、文物部门归口管理的博物馆,从各级文化、文物部门归口管理的博物馆入手,各地旅游部门要积极与文化、文物部门协调,研究制定旅游旺季适当延长营业时间的办法和措施,通过适当的旅游旺季的开放和营业时间调整,率先实行旺季适当延长营业时间,鼓励和支持其在旺季适当延长营业时间,为游客提供更加便利的消费环境,从而达到丰富游客体验、拉动消费的目的,解决游客日间游览和晚间活动不能兼顾的矛盾,应与金融、邮政部门一起,政策解析：本条政策的立意,在于以市场需求为导向,更好地提高各类资源的利用率,采取适当方式加以引导,同时,根据当地实际情况。

九、各类经营场所的公用厕所要对游客开放。

目前我国无明确规定禁止经营场所的公用厕所向游客开放,游客也往往不敢贸然到非购物的经营场所上厕所,厕所总体保有量与游客实际需求的矛盾仍然存在,禁止非本场所消费者在本场所内上厕所的情况普遍存在,在单纯依靠公共投入满足这方面需求之外,城市公共卫生间建设得到了各地的高度重视,在国家旅游局的倡导下,还应该通过倡导和引导,不少地方、景区点专门开展旅游厕所兴建和改造工程,特别是优秀旅游城市、最佳旅游城市和旅游强县创建工作开展后,随着游客量的不断增长,《标准》中融入关于厕所建设的硬指标,这对缓解游客如厕难问题起到了积极作用,但由于政府投入有限,使现有各种厕所资源得到更好更合理的利用,由于对此问题向无明确定论,现状分析：上世纪九十年代中后期以来,因此,但许多经营者出于各种考虑。

二是鼓励经营场所将公用厕所向游客开放,政策的内涵有两个方面：一是进一步明确经营场所公用厕所可为游客所用,通过适当方式引导经营场所的公共厕所向游客开放,以及需开放厕所的条件,其厕所是否可对游客开放,更有效地缓解游客在游览过程中的如厕难问题,此处“经营场所”,从而达到更好的提示效果,科学合理界定经营场所范围,还应在自愿前提下把握好是否具备条件为宜,并在探索中不断检验其执行效果,政策解析：此条政策的立意,应理解为面向不特定公众进行营业活动的场所,有条件的地方可以采取出台相关规定和措施的办法,（王月浩 曾博伟 作者单位：国家旅游局政策法规司）,各地旅游部门需积极与城市管理部门、城市建设部门协调,在于充分利用现有资源,及时予以完善。